La construction de l’Europe est une idée grandiose qui a besoin, pour prendre corps, du bon fonctionnement de multiples et onéreux rouages. L’expression « au moulin des institutions européennes » voudrait rendre, sans intention péjorative, la longueur des procédures, ainsi que la complexité des contraintes juridiques (imposées par les traités fondateurs) à travers lesquelles des prises de position, même évidentes et unanimes, doivent passer pour aboutir à des résultats concrets. Je parlerai principalement dans cet article des suites données à la Déclaration inter-institutionnelle contre le racisme et la xénophobie du 11 juin 1986 et de la mise en œuvre des Orientations communautaires pour une politique des migrations de 1985. Si je souligne les lenteurs et les difficultés de ces processus, ce n’est pas pour en diminuer l’importance mais pour la définir exactement.
Premièrement, l’Europe est d’abord un marché. Rendre ce Marché unique opérationnel, y compris dans sa dimension humaine et sociale, suppose un nombre incalculable de dispositions législatives et réglementaires, dont la diversité et la minutie confondent, à la lecture du "Journal Officiel". Ce travail de fourmi est indispensable, comme est inévitable sa longueur, dans le va-et-vient entre les différentes institutions.
Deuxièmement, le cadre est étroitement défini par les traités. Sous la pression du Parlement, la Commission tend à donner à ceux-ci une interprétation extensive, au nom des fins poursuivies, principalement de l’idéal démocratique européen. Mais elle peut toujours se heurter, comme nous le verrons, à la volonté de certains Etats membres, de s’en tenir à une interprétation restrictive. C’est donc au niveau des Etats que les questions décisives doivent être posées et tranchées. Il est vain d’espérer de la Communauté européenne la conquête d’un droit refusé par le pays dans lequel on vit.
Troisièmement, le travail accompli par les Institutions de la Communauté -et en particulier le labeur administratif persévérant, souvent imaginatif, de la Commission et le débat parlementaire, généralement en avance sur celui des Parlements nationaux- a pourtant une importance capitale et qui déborde largement la marqueterie législative. Car grâce à ces Institutions, l’Europe existe ; elle existe comme une dynamique que rien n’arrêtera plus et comme une solidarité définitivement nouée. Pour le meilleur, espérons-le, et le moins possible pour le pire.
Ce que sera l’Europe, Europe des capitaux ou Europe des citoyens, pur marché ou aussi champ social, ce qu’elle sera pour les immigrés, pour les réfugiés, pour le Tiers-Monde, cela dépend de tous les Européens. L’Europe ne se construit pas seulement dans les bureaux du Berlaymont et l’enceinte de Strasbourg (ou de la rue Belliard !). Mais c’est là que l’élan est donné, la pression maintenue et l’enjeu défini.
Contre le racisme et la xénophobie. Une déclaration et après ? ...
La déclaration commune du 11 juin 1986 était le point d’aboutissement d’un long processus (cfr. MRAX-Information, n°42, mars 1986, pp.16-17 et n°44, septembre 1986, pp.7-8). Dans la pensée de ses initiateurs et de la grande majorité des parlementaires, il devait être aussi le point de départ et la référence permanente d’une vigilance et d’un effort constructif soutenus. C’est pourquoi, depuis le 11 juin 1986, la question des suites concrètes à donner à la Déclaration a été périodiquement soulevée au Parlement européen. En dernier lieu, le 8 février 1988, à partir d’une question de Mme Marinaro, au nom du groupe communiste et apparentés, un débat animé permit à des représentants de presque tous les partis (communistes, socialistes, P.P.E., libéraux et arc-en-ciel) de réaffirmer l’importance de la lutte contre le racisme et le fascisme et d’exprimer leur déception devant la lenteur de la Commission dans l’élaboration de mesures répondant aux propositions du rapport Evrigenis œuvres de longue haleine.
« Il n’y a malheureusement pas de solution miracle ; on peut seulement compter sur la volonté des citoyens européens de persévérer dans leur lutte incessante en faveur de la démocratie ». Le débat se termine par le vote, à une très large majorité, d’une résolution commune, remplaçant celle faite, au nom des quatre groupes, socialiste, P.P.E., communiste et libéral, respectivement Mmes Dury, Cassanmagnago Ceretti, Veil et Marinaro. Cette résolution lance un appel pressant à la Commission, au Conseil et aux Etats membres pour qu’ils « entreprennent toutes les actions nécessaires pour mettre en œuvre les recommandations contenues dans le rapport Evrigenis et élaborer, au niveau communautaire, un cadre approprié à la lutte contre toute discrimination raciale et xénophobe ». Sont demandés en outre un sondage d’opinion, une campagne d’information, l’introduction d’une dimension européenne dans les programmes scolaires et l’institution d’un forum des travailleurs migrants.
Vers une résolution du conseil…
Le 19 mai 1988, Mme Dury revient à la charge avec une question écrite : Quel bilan ma Commission peut-elle faire de l’application concrète de la Déclaration commune contre le racisme et la xénophobie ? ... Elle reçoit une réponse écrite de la Commission publiée en annexe du compte rendu des débats (qu. N°4, 15 juin 1988. Le commissaire Marin y annonce que la proposition de résolution promise lors du débat précédent sera transmise au Conseil dans les prochains jours.
Effectivement, la « proposition de résolution du Conseil relative à la lutte contre le racisme et la xénophobie » est rendue publique le 22 juin 1988 ; elle est précédée d’une « communication de la Commission » (qui peut être considérée comme un exposé des motifs. Selon les procédures institutionnelles, cette proposition doit d’abord être soumise pour avis au Parlement européen et au Comité économique et social, avant d’être adoptée par le Conseil des Ministres. Le débat au Parlement aura lieu les 13 et 14 février (ndlr : le présent article est achevé le 11 février) ; Il a été précédé par un examen dans trois commissions parlementaires différentes, la commission politique, la commission juridique et des droits des citoyens et la commission des affaires sociales et de l’emploi et a donné lieu à des rapports ou avis signés respectivement par M. Bram van der Lek (1), M. Medina Ortega et Mme Marinaro.
De cette résolution du Conseil qui sera adoptée, si tout va bien, dans quelques mois-, on retiendra les points suivants.
Dans la liste des considérants (ils sont sept), une référence à l’Acte unique du 29 juin 1987 (L 169/2/87) revêt une importance considérable, parce qu’elle inscrit la lutte contre le racisme et le fascisme parmi les objectifs de la construction de l’Europe dont ce document marque une étape décisive. Les Etats s’y déclarent décidés « à promouvoir ensemble la démocratie en se fondant sur les Droits fondamentaux reconnus dans les constitutions et les lois des Etats membres, dans la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et la Charte sociale européenne, notamment la liberté, l’égalité et la justice sociale. »
La résolution énumère d’abord une série de « mesures d’ordre normatif ou institutionnel », dont le Conseil reconnaît (qu’elles) seraient de nature à contrecarrer les actes inspirés par le racisme et la xénophobie" (on notera l’extrême prudence de la formule ; à juste titre, la commission des affaires sociales du P.E. l’a relevée et propose un amendement : « reconnaît qu’il est urgent d’adopter... des mesures... de nature à contrecarrer. ») Ces mesures au surplus relèvent des Etats membres et le Conseil ne peut aller au-delà d’une invitation pressante. En voici la liste succincte : Ratification par ceux qui ne l’ont pas encore faite des instruments internationaux touchant à la discrimination raciale ; élaboration et application rigoureuse d’une législation réprimant les actes discriminatoires et xénophobes : création d’organes de coordination et de procédures de conciliation ; rôle reconnu aux associations antiracistes (droit de se constituer partie civile) ; assistance juridique gratuite.
Priorité à la prévention
Mais le Conseil veut donner la priorité à une politique préventive dans les domaines de l’information et de l’éducation. Une partie des propositions de ce volet du document s’adresse de nouveau aux Etats membres. Ceux-ci sont invités à attirer l’attention des responsables de l’information sur l’importance de leur rôle, à établir tous les trois ans un rapport sur l’intégration des communautés migrantes dans la société, à favoriser l’apprentissage des langues et cultures d’origine, à s’attacher à la formation spécifique des éducateurs dans les zones à forte présence immigrée. Curieusement, sur ce dernier point, la première partie du document (communication de la Commission) est plus extensive que la résolution proprement dite ; on n’y parle pas seulement des éducateurs mais plus largement d’une « amélioration de la formation du personnel des administrations de l’Etat appelé à entrer en relation avec les populations immigrées stages de sensibilisation. » Tout cela, on le voit, est fort bien pensé et éminemment souhaitable mais reste très général et confié à la bonne volonté des Etats.
Quelques tâches toutefois sont demandées à la Commission : une recherche de droit comparé sur les moyens juridiques mis en œuvre dans les Etats membres pour lutter contre le racisme ; des études démoscopiques (sondages) sur la perception de la démocratie et les rapports entre populations ; la promotion d’une dimension européenne dans l’éducation, l’encouragement des échanges et de la coopération déjà en cours ...
La Commission est enfin chargée de « promouvoir le regroupement au niveau communautaire des associations de migrants afin de faciliter le dialogue entre le milieu migrant et les institutions communautaires. » Ce dernier point est d’une importance capitale. Le Commissaire Marin, lors du débat du 8 février 1988, en avait souligné à la fois l’importance et l’extrême difficulté. Le rapport van der Lek (commission politique) du 11 novembre 1988 se réjouit à ce propos de l’existence de l’organisation « Migreurope », première mention dans un document officiel de cette initiative récente.
Une politique commune d’immigration est-elle possible ?
La question de Mme Dury (qu.54 du 15 juin 1988) comportait un deuxième volet : « Quel est le bilan de la politique en matière d’immigration et notamment vis-à-vis des travailleurs et leurs familles originaires d’autres Etats membres ou de pays tiers ? » A cette question, le commissaire Marin répond en renvoyant aux « Orientations pour une politique communautaire des migrations » proposées par la Commission, le 7 mars 1985 (Com 85/48 final) et ayant fait l’objet d’une résolution du Conseil, le 16 juillet 1985 (J.O.C. 186, du 26 juillet 1985), ainsi qu’à la décision de la Commission du 8 juillet 1985 instaurant une procédure d’information mutuelle et de concertation sur les politiques migratoires vis-à-vis des Etats tiers (85/381/CEE). Nous ne reviendrons pas sur ces documents que nous avons présentés naguère dans le MRAX-Information (n°42, mars 1986, pp.12-15.)
Mais il faut dire un mot de l’incident de parcours qu’a connu la décision de la Commission. Cinq pays -la R.F.A., les Pays-Bas, la France, le Royaume-Uni et le Danemark- l’ont déférée devant la Cour de Justice comme outrepassant les compétences de la Commission et, par un arrêt du 9 juillet 1987, elle a été effectivement annulée.
Heureusement la censure de la Cour ne porte que sur deux points précis : l’extension de l’objet de la procédure de concertation aux matières concernant l’intégration culturelle (et pas seulement professionnelle et sociale) des immigrés (article 1) et l’objectif assigné à la concertation d’assurer la conformité des mesures nationales avec les politiques communautaires (article 3b). La Commission a donc pu adopter, le 8 juin 1988, un nouveau texte, approuvé depuis par le Conseil, qui est simplement allégé des deux points annulés par la Cour mais conserve l’essentiel de la décision, permettant ainsi un échange d’informations et l’harmonisation des dispositions législatives des Etats membres concernant les étrangers.
Cet incident illustre également la marge de manœuvre étroite dont dispose la Communauté européenne et la volonté de la Commission de faire tout ce qui est possible à l’intérieur de cette marge. La limite est d’ordre législatif et institutionnel mais en fin de compte elle renvoie à la volonté politique des Etats membres et à leur opinion.
Les droits politiques
J’ai commenté dans le précédent numéro de MRAX-Information (n° 53, décembre 1988, pp.5) la proposition de directive sur le droit de vote municipal des étrangers C.E.E., présentée par la Commission, le 24 juin dernier (Co. 88/371 final.)
Les contraintes des traités ont pesé lourdement sur la rédaction de ce texte. Trop lourdement peut-être, mais je ne suis pas assez versé dans le droit communautaire pour m’aventurer à dire que d’autres voies seraient possibles. Je crois pouvoir dire en tout cas que la volonté de reconnaître aux populations d’origine immigrée les droits de vote et d’éligibilité communaux s’enracinait, chez beaucoup de parlementaires européens, dans la prise en compte de l’intégration et de la participation effective de ces personnes à la vie de leur pays de résidence. Cette logique de bon sens est encore fort présente dans le rapport de la Commission de 1986 (Com. 86/487 final.) En fonction de cette logique, la reconnaissance de ces droits aux ressortissants des pays membres pouvait apparaître comme un compromis provisoire et une étape de la voie menant vers une décision politique sans discrimination, comme elle a été prise au Danemark et aux Pays-Bas. Mais dans la proposition de directive de 1988, la Commission a cherché à fonder sa requête en droit communautaire et elle a fabriqué un montage astucieux en vertu duquel des droits de vote et éligibilité des communautaires apparaissent requis pour que les citoyens de ces douze pays démocratiques ne soient pas privés de l’exercice d’un droit fondamental, celui de voter, pour avoir usé d’un autre droit défini par les traités, celui de la libre circulation.
Comme je l’ai montré dans l’article cité, cette argumentation boucle le cercle communautaire et rejette sans espoir les ressortissants des pays tiers. C’est ce que reconnaît clairement le projet de rapport de la Commission juridique (signé H.O. Vetter) qui prépare le débat et le vote du Parlement, prévu pour la session de mars. M. Vetter propose plusieurs amendements importants, visant notamment à regrouper en un seul titre le droit de vote et d’éligibilité, à ne pas exclure de celle-ci les charges de maires et adjoints et à restreindre les meures exceptionnelles et transitoires. Mais dans un dernier paragraphe (16) de l’exposé des motifs, il prend acte de la situation en ces termes : « Dans sa résolution du 15 décembre 1987, le Parlement recommandait aux Etats membres d’accorder dans un avenir proche le droit de vote aux élections municipales aux citoyens des pays tiers également » (&8.) La Communauté ne détient aucune compétence en la matière et c’est pourquoi la Commission limite avec raison sa proposition aux ressortissants des Etats membres. Mais l’invitation politique aux Etats membres, seuls compétents, demeure entière.
La tâche du parlement européen et des plus progressistes de ses membres, sera de dire clairement si la directive strictement intra-communautaire épuise la volonté de démocratie de l’ensemble de l’Europe ou si celle-ci n’appelle pas impérieusement à un engagement des Etats envers tous ceux, sans discrimination, qui sont venus s’établir durablement sur leur territoire et participent effectivement à leur vie économique, sociale et culturelle.
Et bien d’autre filière encore…
Un épluchage soigneux du Journal Officiel permettrait sans doute de repérer d’autres démarches significatives, au fil des questions parlementaires, du travail des commissions, des informations et communications multiples. Je voudrais seulement, avant de clore cet article, signaler deux filières en cours.
C’est, d’une part, le travail de la commission parlementaire des droits de la femme sur les discriminations à l’égard des femmes immigrées. Ce travail a abouti à un rapport de Mme Brigitte Heinrich (P.E. 109-28) mais, à ma connaissance, n’a pas encore fait l’objet d’un débat ni d’un vote au Parlement.
D’autre part, l’Assemblée paritaire de la Convention dite de Lomé, entre la C.E.E. et les Etats A.C.P. (Afrique, Caraïbes, Pacifique), réunie à Madrid du 19 au 22 septembre 1988, dans sa Résolution finale vers une nouvelle convention (Lomé IV) « estime (n°46) que la déclaration commune à l’article 4 (Annexe 1 de la 3e Convention de Lomé) n’a pas été dûment appliquée et qu’en vue de la réalisation du grand marché européen de 1992, la Communauté et ses Etats membres devraient prendre des engagements plus spécifiques susceptibles de contribuer à une solution plus rapide, rationnelle et radicale des problèmes de discrimination dont les étudiants et les travailleurs migrants sont victimes » (J.O. 6 janvier 1989, C 5/21). C’est une autre pression, une autre filière ouverte pour la progression des idées.
Ainsi va l’Europe, grand « machin » administratif, dont les lenteurs et les détours parfois déconcertent, voire irritent. Il importe tout autant de ne pas attendre des institutions européennes ce qu’elles ne peuvent donner (surtout de ne pas nous décharger sur elles de responsabilités qui se situent aux plans national, régional ou local) et de reconnaître leur rôle irremplaçable et, bien au-delà même des réalisations concrètes, leur influence décisive.
Jean Marie Faux
(1) En réalité, le rapport de la commission politique est le résultat d’un travail entamé en novembre 1987 à la suite d’une proposition de résolution présentée par Mme Dury et autres, le 7 juillet 1986 déjà. Mais étant terminé au moment où la proposition de résolution du Conseil est publiée, le rapport prend position vis-à-vis de celle-ci.
Carte de visite : Migreurope
Les 18 et 19 novembre eut lieu à Bruxelles un colloque sur les droits des étudiants et des travailleurs migrants originaires des A.C.P. dans la C.E.E. Il s’agissait de faire droit à une préoccupation exprimée par l’annexe IX de la 3ème Convention de Lomé (Voir MRAX-Information, no 42, p.11). Le colloque manifesta clairement la nécessité d’élargir le sujet à tous les étudiants étrangers et tous les travailleurs migrants et le « suivi » du colloque se concentra vite sur le projet de mettre sur pied une structure non-gouvernementale qui rassemble les associations d’immigrés, d’étudiants étrangers et de réfugiés, ainsi que les organisations s’occupant des problèmes de migration, d’asile et de lutte contre le racisme en Europe pour faciliter la concertation entre elles et avec les institutions de la C.E. Après de longs préparatifs, l’association internationale Migreurope est née le 4 octobre 1988, lors d’une réunion à Bruxelles. Elle comprend une cinquantaine d’associations membres, qui, pour la plupart, sont elles-mêmes des coordinations, soit de plusieurs groupes dans un seul pays, soit d’associations d’une même nationalité à l’échelle européenne. Migreurope ne se substitue pas aux coordinations d’associations comme le CAIE (Conseil des Associations d’Immigrés en Europe) mais il est conçu comme, un service pour toutes ces organisations. Le Conseil d’administration, élu le 4 octobre, comprend 12 membres (6 « immigrés » et 6 organisations de solidarité) ; le président est Mohammed Taha Mellouk, du CAlE (Paris), la secrétaire générale Michèle Decat, Solidarité Etudiants Etrangers (Bruxelles). Font partie également du C.A. Pieter Muher, du Comité des Eglises auprès des Migrants en Europe (Bruxelles) et Micheline Six (Comeurim).
Le secrétariat est installé au siège du CEME, avenue d’Auderghem, 23, 1040 Bruxelles. Le MRAX a participé à la fondation de Migreurope et en est membre. La résolution van der Lek adoptée le 14 février 1989 par le Parlement européen mentionne Migreurope dans son point 10.